dream_high
Moderator
- Xu
- 0
[h=1] Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính – Thực trạng và hướng hoàn thiện
[/h]
Tạp chí nghiên cứu lập pháp
Mặc dù Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008) đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng so với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, nhưng những quy định này mới đáp ứng được một phần yêu cầu của thực tế. Cùng với việc nghiên cứu, xây dựng Luật Xử lý vi phạm hành chính, những quy định của Pháp lệnh về Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính cũng cần được xem xét, sửa đổi, bổ sung và nâng lên quy mô Luật và quan trọng hơn, là để góp phần đáp ứng đòi hỏi của thực tế trong việc nâng cao hiệu lực của quản lý nhà nước, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân và tổ chức.
1. Thực trạng về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính
Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) được quy định chủ yếu tại Chương VI Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh XLVPHC) năm 2002. Trên cơ sở Pháp lệnh, ngày 14/11/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 134/2003/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, trong đó có các quy định về thủ tục XPVPHC (Chương IV Nghị định). Các Nghị định quy định XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chủ yếu viện dẫn các quy định về thủ tục xử phạt của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Nghị định số 134/2003/NĐ-CP.
So với Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2008 đã có nhiều quy định cụ thể hơn về thủ tục xử phạt, bổ sung thêm một số quy định mới để đáp ứng yêu cầu thực tế như: Điều 65 quy định thủ tục về hoãn chấp hành quyết định phạt tiền; Điều 68 quy định về chuyển quyết định XPVPHC để thi hành. Nói cách khác, những quy định về thủ tục XPVPHC của Pháp lệnh XLVPHC đã thể hiện rõ hơn tính minh bạch của pháp luật, thể hiện quan điểm của Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính.
1.1. Thực trạng về thủ tục đơn giản
Cho đến nay, Pháp lệnh XLVPHC vẫn duy trì hai loại thủ tục xử phạt: thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản; tuy nhiên mức tiền xử phạt theo thủ tục đơn giản đã được nâng từ 20.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC năm 1995) lên 200.000 đồng (Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008). Việc nâng mức tiền phạt theo thủ tục đơn giản là cần thiết để khắc phục tình trạng vụ việc vi phạm phải dồn lên cấp trên giải quyết. Tuy nhiên, mức tiền được xử phạt là 200.000 đồng vẫn còn thấp, nhiều vụ vi phạm chưa thể xử phạt theo thủ tục này. Theo quy định tại Điều 54 Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008), thủ tục đơn giản là trường hợp xử phạt mà người có thẩm quyền xử phạt không lập biên bản mà ra quyết định xử phạt tại chỗ. Những trường hợp được tiến hành xử phạt theo thủ tục đơn giản bao gồm:
a) Hành vi vi phạm hành chính mà mức phạt quy định là cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 200.000 đồng;
b) Nhiều hành vi vi phạm hành chính do một người thực hiện mà hình thức và mức phạt quy định đối với mỗi hành vi đều là phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 200.000 đồng.
Thông thường thủ tục đơn giản được áp dụng đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, không có tình tiết phức tạp, cần phải xác minh thêm như vượt đèn đỏ, đi vào đường ngược chiều. Đối với những trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt có thể ra quyết định xử phạt ngay, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có thể nộp phạt tại chỗ, vụ việc được giải quyết nhanh chóng, trật tự quản lý cũng được nhanh chóng khôi phục. Do vậy, vẫn cần duy trì thủ tục đơn giản khi xây dựng Luật XLVPHC vì tính hiệu quả của nó trong việc xử phạt đối với những vi phạm nhỏ, đơn giản trong một số lĩnh vực như trật tự, an toàn giao thông đô thị, vệ sinh đường phố.
1.2. Thực trạng về thủ tục xử phạt có lập biên bản
Áp dụng đối với những vi phạm tương đối nghiêm trọng mà hành vi vi phạm được quy định mức phạt tiền từ 200.000 đồng trở lên.
a. Về người có thẩm quyền lập biên bản: quy định tại Điều 55 Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008). Theo quy định mới, người có thẩm quyền lập biên bản là người có thẩm quyền đang thi hành công vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương mình. Quy định trước đây phù hợp với một số chức vụ, một số ngành (thanh tra chuyên ngành) nhưng lại tỏ ra chưa hợp lý với yêu cầu “khi phát hiện vi phạm phải kịp thời lập biên bản” (Khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh năm 2002) trong trường hợp người đang thi hành công vụ là những người không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (như kiểm hoá viên, nhân viên hải quan…). Để khắc phục vướng mắc này, khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 được sửa đổi, bổ sung như sau: “người có thẩm quyền đang thi hành công vụ có trách nhiệm lập biên bản đối với vi phạm mà mình phát hiện. Trong trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì phải chuyển tới ngay người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt”. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 cũng bổ sung trường hợp người vi phạm cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người làm chứng.
b.Về nội dung của biên bản: được quy định tại Khoản 2 Điều 55 Pháp lệnh XLVPHC
Điều 55 quy định nội dung của biên bản đã thể hiện rõ tính khoa học, chặt chẽ và phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, một số quy định của Nghị định số 134/2003/NĐ-CP (hướng dẫn thi hành Pháp lệnh XLVPHC năm 2002) và mẫu biên bản để xử phạt (ban hành kèm theo Nghị định) lại quá dài, mất nhiều thời gian ảnh hưởng đến kết quả xử lý vi phạm[1]. Trong nhiều trường hợp, người có trách nhiệm xử lý đã chuyển vụ việc về giải quyết theo thủ tục đơn giản với mức phạt thấp hơn nhiều để tránh thủ tục lập biên bản, dẫn đến lọt nhiều hành vi vi phạm không được xử lý thoả đáng. Qua thực tiễn thi hành pháp luật xử phạt vi phạm hành chính, nhiều Bộ, ngành, địa phương cho rằng, các mẫu quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm, mẫu quyết định xử phạt, mẫu biên bản đều rườm rà, chưa phù hợp với thực tế; biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, theo quy định phải có hai người làm chứng, trên thực tế áp dụng rất khó, đề nghị chỉ nên quy định một người làm chứng. Mẫu biên bản vi phạm hành chính chưa hợp lý, vừa thừa, vừa thiếu, cụ thể: phần nội dung về điều, khoản quy định hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân chỉ in một dòng nên khi có hai hành vi vi phạm thì phải lập hai biên bản. Theo chúng tôi, khi đã sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh XLVPHC và dựa trên thực tế phát sinh, Nghị định của Chính phủ cũng cần sửa đổi, bổ sung những quy định chưa hợp lý để bảo đảm tính hợp pháp và khả thi của Pháp lệnh.
c. Quyết định xử phạt, nội dung của quyết định xử phạt: quy định tại Điều 56 của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002.
Đây là một trong những điều của Pháp lệnh được sửa đổi, bổ sung cơ bản theo quan điểm tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt trong việc quyết định xử phạt nhưng cũng phải bảo đảm quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức (vụ việc vi phạm, dù phức tạp, cũng không thể quá kéo dài, gây ảnh hưởng không tốt đến sinh hoạt, đời sống, đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân, tổ chức). Điều 56 Pháp lệnh quy định ba loại thời hạn: 10 ngày đối với vụ việc đơn giản; 30 ngày đối với vụ việc phức tạp; đối với vụ việc phức tạp, cần có thời gian xác minh thêm, thì người có thẩm quyền xử phạt được xin gia hạn thêm 30 ngày nữa. Quá các thời hạn này, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất. Điều 21 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP còn quy định cụ thể các trường hợp mà quá thời hạn, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt: trường hợp đã quá các thời hạn ra quyết định xử phạt, đã hết thời hạn mà người có thẩm quyền xử phạt không xin gia hạn hoặc đã xin gia hạn nhưng không được cấp có thẩm quyền cho phép gia hạn. Quá trình thực hiện pháp luật XPVPHC đã cho thấy, quy định này là phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, cũng còn ý kiến cho rằng, thời hạn 30 ngày là quá ít vì nhiều vụ việc cần phải có thời gian để xác minh, thu thập tài liệu liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều địa bàn hoặc một số đối tượng vi phạm hành chính sau khi lập biên bản vi phạm hành chính đã bỏ đi khỏi địa phương trong thời gian dài, gây khó khăn cho việc xử lý.
Một khó khăn khi thực thi Miều 56 là việc Pháp lệnh và Nghị định số 134/2003/NĐ-CP chưa quy định cụ thể thủ trưởng trực tiếp có quyền gia hạn thêm thời hạn ban hành quyết định xử phạt vi phạm. Trong trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh cần gia hạn thời hạn ban hành quyết định xử phạt thì cần xin phép Thủ tướng Chính phủ hay Bộ trưởng? Đây là vấn đề không phức tạp nhưng cũng cần được xem xét và quy định rõ khi nghiên cứu, xây dựng Luật XLVPHC
d. Về xử lý tang vật, phương tiện bị tịch thu
Trước đây, theo quy định tại Điều 52 Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, đối với tang vật bị tịch thu sung quỹ nhà nước thì người ra quyết định tịch thu có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện và chuyển cho cơ quan tài chính từ cấp huyện trở lên để cơ quan này lập Hội đồng định giá và tổ chức bán đấu giá. Tuy nhiên, thực tế nhiều khi phương tiện, tang vật của vụ vi phạm khi định giá để bán đấu giá theo cơ chế nội bộ đã được đánh giá với mức thấp hơn giá trị thực, gây thất thoát tài sản Do đó, Điều 61 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 đã quy định theo hướng: đối với tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị dưới 10 triệu đồng thì người quyết định tịch thu phải chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện tổ chức bán đấu giá; tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị từ 10 triệu đồng trở lên thì người quyết định tịch thu phải giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh để bán đấu giá theo quy định của pháp luật. Quy định này đảm bảo tính công khai, khách quan và chính xác trong khi xử lý tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu. Tuy nhiên, quy định này cũng còn có điểm hạn chế: Thứ nhất, làm thế nào xác định được giá trị tang vật, phương tiện vi phạm để chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện hoặc Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh?; Thứ hai, trong một số trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu khó vận chuyển lên cấp tỉnh, nơi có trung tâm bán đấu giá để bán đấu giá (như trường hợp tang vật là gỗ bị tịch thu). Để giải quyết vướng mắc thứ nhất, Điều 31 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP quy định: sau khi tiến hành tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, xét thấy cần tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm mà không xác định rõ giá trị tang vật, phương tiện đó thì người đã ra quyết định tạm giữ phải mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp xem xét, đánh giá tang vật, phương tiện vi phạm. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm thuộc loại khó xác định hoặc chưa có ý kiến thống nhất giữa người có thẩm quyền tịch thu và đại diện cơ quan tài chính thì người có thẩm quyền quyết định tịch thu lập Hội đồng định giá tang vật, phương tiện vi phạm với sự tham gia của đại diện Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh và đại diện cơ quan có liên quan để định giá. Nếu trị giá tang vật, phương tiện vi phạm thuộc thẩm quyền của người đã ra quyết định tạm giữ thì người đó tiến hành tịch thu theo quy định; nếu trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vượt quá thẩm quyền tịch thu của người đó thì phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt. Trị giá tang vật, phương tiện bị tịch thu đã được xác định là căn cứ để xem xét, quyết định việc chuyển giao tang vật, phương tiện cho Trung tâm bán đấu giá tài sản cấp tỉnh hoặc chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện bán đấu giá. Về cơ bản, quy định này đảm bảo tính chặt chẽ về mặt pháp lý, tuy nhiên tính khả thi cần được cân nhắc thêm bởi việc mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp hoặc đại diện Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh đến để định giá là điều khó khăn và nhiều khi không thể thực hiện được.
Để khắc phục một số khó khăn, vướng mắc vừa nêu, khoản 1, Điều 61 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh XLVPHC (2008) đã được sửa đổi theo hướng phù hợp hơn: đối với tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan trung ương hoặc của cơ quan cấp tỉnh ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh, nơi cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu đóng trụ sở để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp huyện trở xuống ra quyết định tịch thu thì thành lập Hội đồng bán đấu giá của cấp huyện để bán đấu giá. Việc bán đấu giá tang vật, phương tiện bị tịch thu được thực hiện theo quy định của pháp luật về bán đấu giá. Đối với tang vật, phương tiện bị tịch thu mà không bán được thì cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu thành lập Hội đồng để thanh lý tài sản theo quy định của pháp luật. Tiền thu được từ bán đấu giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, sau khi trừ các chi phí theo quy định của pháp luật phải được nộp vào ngân sách nhà nước qua tài sản mở tại kho bạc nhà nước.
f. Cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC
Đây cũng là một trong những vướng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC, nhưng việc cưỡng chế vẫn gặp những khó khăn nhất định do chưa có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế, như biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng. Theo ý kiến của nhiều Bộ, ngành, địa phương thì việc trừ tiền tại ngân hàng gặp khó khăn do các ngân hàng vì mục đích kinh doanh, để bảo vệ khách hàng nên thường không muốn phối hợp, thực hiện việc cưỡng chế nộp tiền phạt qua ngân hàng. Mặt khác, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là công việc khó khăn, phức tạp, trong khi đó trình tự, thủ tục cưỡng chế chưa được ban hành cũng là vấn đề gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt. Mặc dù Pháp lệnh XLVPHC được ban hành lần đầu tiên vào năm 1989 (sau đó là các pháp lệnh năm 1995 và 2002) nhưng mãi đến ngày 18/03/2005, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC.
Khó khăn khác trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế là cơ quan có thẩm quyền xử phạt không có lực lượng chuyên trách để thi hành các quyết xử phạt vi phạm hành chính vì theo quy định tại Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP thì những người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế và có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm của mình và của cấp dưới, các cơ quan chức năng của UBND có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch, lực lượng cảnh sát nhân dân chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc quyết định cưỡng chế của cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó yêu cầu. Tuy nhiên, quy định này khó khả thi vì cơ quan xử phạt, cơ quan chuyên môn thuộc UBND không đủ lực lượng để tổ chức cưỡng chế. Việc ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực thuế khi đã áp dụng hết các biện pháp xử phạt như nộp chậm, tạm đình chỉ sử dụng hoá đơn lại gặp rất nhiều khó khăn trong thực hiện cưỡng chế như: không có một cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm cưỡng chế thu hồi tiền cho ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, ngành thuế phải tranh thủ sự ủng hộ của UBND các cấp, của cơ quan bảo vệ pháp luật cùng phối hợp thực hiện nên quá trình làm có lúc chưa đồng bộ, mất nhiều thời gian, làm giảm hiệu lực pháp luật trong khi thi hành cưỡng chế. Để khắc phục tình trạng này, Điều 114 Luật Quản lý thuế quy định xử phạt với mức phạt tương ứng với số tiền phải nộp của người nộp thuế (bao gồm cả tiền phạt vi phạm pháp luật về thuế) đối với ngân hàng, tổ chức tín dụng trong trường hợp tại thời điểm trích chuyển, tài khoản tiền gửi của người nộp thuế có số dư đủ hoặc thừa so với số tiền thuế, tiền phạt vi phạm pháp luật về thuế mà người nộp thuế phải nộp nhưng ngân hàng thương mại, tổ chức tín dụng khác không thực hiện trích toàn bộ hoặc một phần tương ứng số tiền phải nộp của người nộp thuế. Tinh thần này cũng đã được thể hiện trong Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002.
2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định về thủ tục XPVPHC
2.1. Tthủ tục đơn giản
Thủ tục đơn giản được áp dụng để xử lý nhanh chóng đối với một số vụ vi phạm đơn giản, rõ ràng, không cần thời gian để xác minh thêm như: những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông đường bộ; trật tự, an toàn giao thông đô thị (đi vào đường cấm, đường một chiều, điều khiển xe máy không có bằng lái). Tuy nhiên, theo chúng tôi, mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản cần nâng lên, có thể đến 500.000 đồng vì các khung tiền phạt được quy định cho thủ tục đơn giản là rất ít hoặc không có. Chỉ có một số ít nghị định như Nghị định số 150/2005/NĐ-CP quy định XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/3/2007 quy định XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ có nhiều mức phạt tiền có thể xử phạt theo thủ tục đơn giản[2]. Nếu không nâng mức tiền xử phạt theo thủ tục đơn giản thì phần lớn các vụ vi phạm sẽ bị xử phạt theo thủ tục có lập biên bản và như vậy, thủ tục đơn giản có cũng như không, không đảm bảo được yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính.
Có ý kiến đề nghị không sử dụng quyết định xử phạt trong thủ tục đơn giản mà chỉ cần sử dụng biên bản phạt. Chúng tôi cho rằng đây cũng là đề nghị cần được xem xét, nghiên cứu bởi đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, đơn giản thì thủ tục xử phạt cần đơn giản. Việc sử dụng biên lai thay cho quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản đã từng được quy định tại Điều 20 Pháp lệnh XLVPHC năm 1989: “Trong trường hợp xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức cảnh cáo, phạt tiền đến 20.000 đồng thì cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử phạt quyết định phạt tại chỗ. Người bị phạt tiền phải nộp tiền và được nhận biên lai thu tiền phạt”. Để đảm bảo tính nhanh chóng, thuận tiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt và đối tượng bị xử phạt, có thể khôi phục lại quy định về biên lai thu tiền phạt của Pháp lệnh XLVPHC năm 1989 cho phù hợp với yêu cầu cải cách thủ tục hành chính. Trong trường hợp không khôi phục biên lai thu tiền phạt, theo chúng tôi, quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản cần lược bớt một số nội dung không cần thiết để đảm bảo tính đơn giản, ngắn gọn mà chặt chẽ (như địa chỉ của người vi phạm hoặc địa chỉ của tổ chức vi phạm).
2.1. Về thủ tục xử phạt có lập biên bản
Qua thực tiễn thi hành pháp luật về XPVPHC, chúng tôi nhận thấy: để hoàn thiện các quy định về thủ tục XPVPHC có lập biên bản, trước hết cần khắc phục được một số vướng mắc, khó khăn mà cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt đã gặp phải, cụ thể:
+ Về mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm. Chúng tôi đồng tình với kiến nghị của nhiều Bộ, ngành, địa phương là không nên tiếp tục ban hành các loại mẫu, mà nên giao cho Bộ, ngành, căn cứ quy định của pháp luật để ban hành các loại mẫu cho phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý vừa đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, vừa đúng pháp luật. Pháp lệnh chỉ nên quy định nội dung bắt buộc đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính còn việc xây dựng mẫu cụ thể do từng ngành hướng dẫn thực hiện.
+ Về vấn đề cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC và chính sách miễn, giảm tiền phạt đối với đối tượng nghèo, không có điều kiện nộp phạt. Việc trong thời gian dài, Nghị định quy định thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC chưa được ban hành chỉ là một trong những nguyên nhân của kết quả thi hành quyết định XPVPHC chưa cao. Một nguyên nhân khác là các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và các phòng chuyên môn của UBND cấp huyện nói riêng, cũng như các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt (ví dụ: Chánh thanh tra, Thanh tra viên cấp Bộ và cấp Sở) không có lực lượng để cưỡng chế. Sự phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền trong việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chưa cao (trên thực tế, các cơ quan này cũng phải thực hiện nhiệm vụ của mình, ít có điều kiện để giúp đỡ, phối hợp với các cơ quan khác), do đó, kiến nghị của một số cơ quan có thẩm quyền xử phạt về sự cần thiết tổ chức lực lượng chuyên trách để cưỡng chế thi hành quyết đinh XPVPHC là có cơ sở. Để không tăng thêm tổ chức, có thể xem xét, cân nhắc giao thêm nhiệm vụ này cho cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh và cấp huyện. Bộ luật XPVPHC của Cộng hoà Liên bang Nga (các điều 32.2; 32.4 Chương 32) cũng quy định nhiệm vụ của thừa phát lại trong việc thi hành quyết định xử phạt bằng tiền, tịch thu công cụ vi phạm hành chính. Đây cũng là điều mà chúng ta cần nghiên cứu để áp dụng phù hợp với điều kiện của nước ta. Trên thực tế một số đối tượng bị xử phạt không chây ỳ hoặc chống đối thi hành quyết định xử phạt mà do đời sống khó khăn nên không thể nộp được tiền XPVPHC. Đối với địa bàn tỉnh Hà Giang, Lào Cai và các vùng miền núi, vùng nông thôn, trình độ dân trí thấp, ý thức pháp luật còn bị hạn chế, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn, vì vậy việc XPVPHC dưới hình thức phạt tiền là rất khó thực hiện, cơ quan có thẩm quyền xử lý phải chuyển sang hình thức xử lý nhẹ hơn để người dân có điều kiện thực hiện như cảnh cáo nên tính răn đe, ngăn ngừa không cao[3]. Trên cơ sở thực tế vừa nêu trên, chúng tôi cho rằng: cần bổ sung quy định miễn, giảm việc thi hành quyết định XPVPHC bằng hình thức phạt tiền đối với những trường hợp nghèo khó về kinh tế, không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Ngoài ra, cần quy định rõ hơn việc gia hạn quyết định XPVPHC theo hướng: người được quyền cho phép gia hạn là thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh xin gia hạn thì Bộ trưởng quản lý ngành sẽ là người có quyền gia hạn, không nhất thiết phải chuyển xin Thủ tướng Chính phủ để xin gia hạn.
Ngoài một số vấn đề vừa nêu, khi nghiên cứu soạn thảo Luật XLVPHC, cần nghiên cứu quy định các nội dung: thứ nhất, cụ thể hơn thủ tục xử phạt như quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc; xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, nhân thân người vi phạm để quyết định xử phạt được khách quan, chính xác. Thứ hai, khi xem xét, quyết định xử lý, người có thẩm quyền phải giải quyết một số vấn đề: vụ việc có đúng thẩm quyền xử phạt hay không; biên bản và các tài liệu của vụ vi phạm đã chính xác hay không, có cần phải xác minh thêm hay không; các tình tiết loại trừ việc xem xét, xử lý hành chính (như trường hợp không có dấu hiệu cấu thành trách nhiệm hành chính, người vi phạm thực hiện vi phạm trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng); trách nhiệm thu thập chứng cứ để chứng minh vụ vi phạm. Mặt khác, cũng cần bổ sung quy định về việc đình chỉ việc xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong một số trường hợp như: người vi phạm đã chết; vi phạm đã quá thời hiệu xử phạt. Về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt nên bổ sung quy định: trong trường hợp không nộp tiền phạt đúng thời hạn, cơ quan có thẩm quyền có thể tính thêm phần trăm (có thể 2% hoặc 3%) phụ thu một ngày trên tổng số tiền phạt.
Việc bổ sung một số nội dung nêu trên là rất cần thiết để việc xử phạt được tiến hành chính quy hơn, góp phần giảm bớt sai sót, qua đó quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được bảo đảm. Mặt khác, cũng cần bổ sung thêm một số quy định nhằm tăng thêm tính dân chủ trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt, như: quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng vi phạm hành chính (quyền được xem xét các tài liệu, hồ sơ vụ việc, quyền giải trình, xuất trình chứng cứ, đề đạt yêu cầu…) Luật XPVPHC của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa dành hẳn một điều (Điều 42) quy định về quyền của đối tượng bị xử phạt được trình bày công khai trong trường hợp bị tạm đình chỉ sản xuất và hoạt động kinh doanh, thu hồi chứng chỉ hoặc giấy phép kinh doanh, bị phạt tiền với số lượng tương đối lớn; nếu đối tượng bị xử phạt có yêu cầu trình bày thì cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức để họ trình bày. Quy định trên rất cần thiết để tăng cường tính dân chủ, công khai trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; mặt khác cũng là cơ sở để giúp cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt ban hành quyết định xử phạt được chính xác và khách quan. /.
[1] Ví dụ, mẫu biên bản vi phạm hành chính (mẫu số 01 và 01B), mẫu biên bản 01B sử dụng trong xử phạt vi phạm giao thông, mục nghề nghiệp của người làm chứng hoặc chứng kiến, trên thực tế không đủ cơ sở xác định nghề nghiệp của những người này do đó người thi hành công vụ khó có thể ghi được, dễ gây thắc mắc cho người bị xử phạt
[2] Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 06/04/2005 của Chính phủ quy định XPVPHC trong lĩnh vực y tế quy định khung tiền phạt thấp nhất là từ 50.000đồng đến 200.000 đồng đối với một số hành vi vi phạm, còn đa số là các khung phạt cao (từ 1.000.000đồng đến 2.000.000đồng, từ 10.000.000đồng đến 15.000.000đồng); Nghị định số 64/2005/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý vật liệu nổ công nghiệp quy định mức phạt tiền thấp nhất là từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng (khoản 1 Điều 8), từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (khoản 5 Điều
[3]Công văn số 54/BC-UB ngày 29/03/2005 của UBND tỉnh Hà Giang về tình hình thực hiện pháp luật XLVPHC trên địa bàn tỉnh
[/h]
Tạp chí nghiên cứu lập pháp
Mặc dù Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008) đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng so với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, nhưng những quy định này mới đáp ứng được một phần yêu cầu của thực tế. Cùng với việc nghiên cứu, xây dựng Luật Xử lý vi phạm hành chính, những quy định của Pháp lệnh về Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính cũng cần được xem xét, sửa đổi, bổ sung và nâng lên quy mô Luật và quan trọng hơn, là để góp phần đáp ứng đòi hỏi của thực tế trong việc nâng cao hiệu lực của quản lý nhà nước, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân và tổ chức.
1. Thực trạng về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính
Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) được quy định chủ yếu tại Chương VI Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh XLVPHC) năm 2002. Trên cơ sở Pháp lệnh, ngày 14/11/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 134/2003/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, trong đó có các quy định về thủ tục XPVPHC (Chương IV Nghị định). Các Nghị định quy định XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chủ yếu viện dẫn các quy định về thủ tục xử phạt của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Nghị định số 134/2003/NĐ-CP.
So với Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2008 đã có nhiều quy định cụ thể hơn về thủ tục xử phạt, bổ sung thêm một số quy định mới để đáp ứng yêu cầu thực tế như: Điều 65 quy định thủ tục về hoãn chấp hành quyết định phạt tiền; Điều 68 quy định về chuyển quyết định XPVPHC để thi hành. Nói cách khác, những quy định về thủ tục XPVPHC của Pháp lệnh XLVPHC đã thể hiện rõ hơn tính minh bạch của pháp luật, thể hiện quan điểm của Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính.
1.1. Thực trạng về thủ tục đơn giản
Cho đến nay, Pháp lệnh XLVPHC vẫn duy trì hai loại thủ tục xử phạt: thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản; tuy nhiên mức tiền xử phạt theo thủ tục đơn giản đã được nâng từ 20.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC năm 1995) lên 200.000 đồng (Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008). Việc nâng mức tiền phạt theo thủ tục đơn giản là cần thiết để khắc phục tình trạng vụ việc vi phạm phải dồn lên cấp trên giải quyết. Tuy nhiên, mức tiền được xử phạt là 200.000 đồng vẫn còn thấp, nhiều vụ vi phạm chưa thể xử phạt theo thủ tục này. Theo quy định tại Điều 54 Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008), thủ tục đơn giản là trường hợp xử phạt mà người có thẩm quyền xử phạt không lập biên bản mà ra quyết định xử phạt tại chỗ. Những trường hợp được tiến hành xử phạt theo thủ tục đơn giản bao gồm:
a) Hành vi vi phạm hành chính mà mức phạt quy định là cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 200.000 đồng;
b) Nhiều hành vi vi phạm hành chính do một người thực hiện mà hình thức và mức phạt quy định đối với mỗi hành vi đều là phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 200.000 đồng.
Thông thường thủ tục đơn giản được áp dụng đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, không có tình tiết phức tạp, cần phải xác minh thêm như vượt đèn đỏ, đi vào đường ngược chiều. Đối với những trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt có thể ra quyết định xử phạt ngay, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có thể nộp phạt tại chỗ, vụ việc được giải quyết nhanh chóng, trật tự quản lý cũng được nhanh chóng khôi phục. Do vậy, vẫn cần duy trì thủ tục đơn giản khi xây dựng Luật XLVPHC vì tính hiệu quả của nó trong việc xử phạt đối với những vi phạm nhỏ, đơn giản trong một số lĩnh vực như trật tự, an toàn giao thông đô thị, vệ sinh đường phố.
1.2. Thực trạng về thủ tục xử phạt có lập biên bản
Áp dụng đối với những vi phạm tương đối nghiêm trọng mà hành vi vi phạm được quy định mức phạt tiền từ 200.000 đồng trở lên.
a. Về người có thẩm quyền lập biên bản: quy định tại Điều 55 Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008). Theo quy định mới, người có thẩm quyền lập biên bản là người có thẩm quyền đang thi hành công vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương mình. Quy định trước đây phù hợp với một số chức vụ, một số ngành (thanh tra chuyên ngành) nhưng lại tỏ ra chưa hợp lý với yêu cầu “khi phát hiện vi phạm phải kịp thời lập biên bản” (Khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh năm 2002) trong trường hợp người đang thi hành công vụ là những người không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (như kiểm hoá viên, nhân viên hải quan…). Để khắc phục vướng mắc này, khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 được sửa đổi, bổ sung như sau: “người có thẩm quyền đang thi hành công vụ có trách nhiệm lập biên bản đối với vi phạm mà mình phát hiện. Trong trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì phải chuyển tới ngay người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt”. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 cũng bổ sung trường hợp người vi phạm cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người làm chứng.
b.Về nội dung của biên bản: được quy định tại Khoản 2 Điều 55 Pháp lệnh XLVPHC
Điều 55 quy định nội dung của biên bản đã thể hiện rõ tính khoa học, chặt chẽ và phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, một số quy định của Nghị định số 134/2003/NĐ-CP (hướng dẫn thi hành Pháp lệnh XLVPHC năm 2002) và mẫu biên bản để xử phạt (ban hành kèm theo Nghị định) lại quá dài, mất nhiều thời gian ảnh hưởng đến kết quả xử lý vi phạm[1]. Trong nhiều trường hợp, người có trách nhiệm xử lý đã chuyển vụ việc về giải quyết theo thủ tục đơn giản với mức phạt thấp hơn nhiều để tránh thủ tục lập biên bản, dẫn đến lọt nhiều hành vi vi phạm không được xử lý thoả đáng. Qua thực tiễn thi hành pháp luật xử phạt vi phạm hành chính, nhiều Bộ, ngành, địa phương cho rằng, các mẫu quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm, mẫu quyết định xử phạt, mẫu biên bản đều rườm rà, chưa phù hợp với thực tế; biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, theo quy định phải có hai người làm chứng, trên thực tế áp dụng rất khó, đề nghị chỉ nên quy định một người làm chứng. Mẫu biên bản vi phạm hành chính chưa hợp lý, vừa thừa, vừa thiếu, cụ thể: phần nội dung về điều, khoản quy định hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân chỉ in một dòng nên khi có hai hành vi vi phạm thì phải lập hai biên bản. Theo chúng tôi, khi đã sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh XLVPHC và dựa trên thực tế phát sinh, Nghị định của Chính phủ cũng cần sửa đổi, bổ sung những quy định chưa hợp lý để bảo đảm tính hợp pháp và khả thi của Pháp lệnh.
c. Quyết định xử phạt, nội dung của quyết định xử phạt: quy định tại Điều 56 của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002.
Đây là một trong những điều của Pháp lệnh được sửa đổi, bổ sung cơ bản theo quan điểm tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt trong việc quyết định xử phạt nhưng cũng phải bảo đảm quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức (vụ việc vi phạm, dù phức tạp, cũng không thể quá kéo dài, gây ảnh hưởng không tốt đến sinh hoạt, đời sống, đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân, tổ chức). Điều 56 Pháp lệnh quy định ba loại thời hạn: 10 ngày đối với vụ việc đơn giản; 30 ngày đối với vụ việc phức tạp; đối với vụ việc phức tạp, cần có thời gian xác minh thêm, thì người có thẩm quyền xử phạt được xin gia hạn thêm 30 ngày nữa. Quá các thời hạn này, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất. Điều 21 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP còn quy định cụ thể các trường hợp mà quá thời hạn, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt: trường hợp đã quá các thời hạn ra quyết định xử phạt, đã hết thời hạn mà người có thẩm quyền xử phạt không xin gia hạn hoặc đã xin gia hạn nhưng không được cấp có thẩm quyền cho phép gia hạn. Quá trình thực hiện pháp luật XPVPHC đã cho thấy, quy định này là phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, cũng còn ý kiến cho rằng, thời hạn 30 ngày là quá ít vì nhiều vụ việc cần phải có thời gian để xác minh, thu thập tài liệu liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều địa bàn hoặc một số đối tượng vi phạm hành chính sau khi lập biên bản vi phạm hành chính đã bỏ đi khỏi địa phương trong thời gian dài, gây khó khăn cho việc xử lý.
Một khó khăn khi thực thi Miều 56 là việc Pháp lệnh và Nghị định số 134/2003/NĐ-CP chưa quy định cụ thể thủ trưởng trực tiếp có quyền gia hạn thêm thời hạn ban hành quyết định xử phạt vi phạm. Trong trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh cần gia hạn thời hạn ban hành quyết định xử phạt thì cần xin phép Thủ tướng Chính phủ hay Bộ trưởng? Đây là vấn đề không phức tạp nhưng cũng cần được xem xét và quy định rõ khi nghiên cứu, xây dựng Luật XLVPHC
d. Về xử lý tang vật, phương tiện bị tịch thu
Trước đây, theo quy định tại Điều 52 Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, đối với tang vật bị tịch thu sung quỹ nhà nước thì người ra quyết định tịch thu có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện và chuyển cho cơ quan tài chính từ cấp huyện trở lên để cơ quan này lập Hội đồng định giá và tổ chức bán đấu giá. Tuy nhiên, thực tế nhiều khi phương tiện, tang vật của vụ vi phạm khi định giá để bán đấu giá theo cơ chế nội bộ đã được đánh giá với mức thấp hơn giá trị thực, gây thất thoát tài sản Do đó, Điều 61 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 đã quy định theo hướng: đối với tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị dưới 10 triệu đồng thì người quyết định tịch thu phải chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện tổ chức bán đấu giá; tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị từ 10 triệu đồng trở lên thì người quyết định tịch thu phải giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh để bán đấu giá theo quy định của pháp luật. Quy định này đảm bảo tính công khai, khách quan và chính xác trong khi xử lý tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu. Tuy nhiên, quy định này cũng còn có điểm hạn chế: Thứ nhất, làm thế nào xác định được giá trị tang vật, phương tiện vi phạm để chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện hoặc Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh?; Thứ hai, trong một số trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu khó vận chuyển lên cấp tỉnh, nơi có trung tâm bán đấu giá để bán đấu giá (như trường hợp tang vật là gỗ bị tịch thu). Để giải quyết vướng mắc thứ nhất, Điều 31 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP quy định: sau khi tiến hành tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, xét thấy cần tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm mà không xác định rõ giá trị tang vật, phương tiện đó thì người đã ra quyết định tạm giữ phải mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp xem xét, đánh giá tang vật, phương tiện vi phạm. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm thuộc loại khó xác định hoặc chưa có ý kiến thống nhất giữa người có thẩm quyền tịch thu và đại diện cơ quan tài chính thì người có thẩm quyền quyết định tịch thu lập Hội đồng định giá tang vật, phương tiện vi phạm với sự tham gia của đại diện Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh và đại diện cơ quan có liên quan để định giá. Nếu trị giá tang vật, phương tiện vi phạm thuộc thẩm quyền của người đã ra quyết định tạm giữ thì người đó tiến hành tịch thu theo quy định; nếu trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vượt quá thẩm quyền tịch thu của người đó thì phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt. Trị giá tang vật, phương tiện bị tịch thu đã được xác định là căn cứ để xem xét, quyết định việc chuyển giao tang vật, phương tiện cho Trung tâm bán đấu giá tài sản cấp tỉnh hoặc chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện bán đấu giá. Về cơ bản, quy định này đảm bảo tính chặt chẽ về mặt pháp lý, tuy nhiên tính khả thi cần được cân nhắc thêm bởi việc mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp hoặc đại diện Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh đến để định giá là điều khó khăn và nhiều khi không thể thực hiện được.
Để khắc phục một số khó khăn, vướng mắc vừa nêu, khoản 1, Điều 61 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh XLVPHC (2008) đã được sửa đổi theo hướng phù hợp hơn: đối với tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan trung ương hoặc của cơ quan cấp tỉnh ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh, nơi cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu đóng trụ sở để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp huyện trở xuống ra quyết định tịch thu thì thành lập Hội đồng bán đấu giá của cấp huyện để bán đấu giá. Việc bán đấu giá tang vật, phương tiện bị tịch thu được thực hiện theo quy định của pháp luật về bán đấu giá. Đối với tang vật, phương tiện bị tịch thu mà không bán được thì cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu thành lập Hội đồng để thanh lý tài sản theo quy định của pháp luật. Tiền thu được từ bán đấu giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, sau khi trừ các chi phí theo quy định của pháp luật phải được nộp vào ngân sách nhà nước qua tài sản mở tại kho bạc nhà nước.
f. Cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC
Đây cũng là một trong những vướng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC, nhưng việc cưỡng chế vẫn gặp những khó khăn nhất định do chưa có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế, như biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng. Theo ý kiến của nhiều Bộ, ngành, địa phương thì việc trừ tiền tại ngân hàng gặp khó khăn do các ngân hàng vì mục đích kinh doanh, để bảo vệ khách hàng nên thường không muốn phối hợp, thực hiện việc cưỡng chế nộp tiền phạt qua ngân hàng. Mặt khác, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là công việc khó khăn, phức tạp, trong khi đó trình tự, thủ tục cưỡng chế chưa được ban hành cũng là vấn đề gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt. Mặc dù Pháp lệnh XLVPHC được ban hành lần đầu tiên vào năm 1989 (sau đó là các pháp lệnh năm 1995 và 2002) nhưng mãi đến ngày 18/03/2005, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC.
Khó khăn khác trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế là cơ quan có thẩm quyền xử phạt không có lực lượng chuyên trách để thi hành các quyết xử phạt vi phạm hành chính vì theo quy định tại Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP thì những người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế và có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm của mình và của cấp dưới, các cơ quan chức năng của UBND có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch, lực lượng cảnh sát nhân dân chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc quyết định cưỡng chế của cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó yêu cầu. Tuy nhiên, quy định này khó khả thi vì cơ quan xử phạt, cơ quan chuyên môn thuộc UBND không đủ lực lượng để tổ chức cưỡng chế. Việc ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực thuế khi đã áp dụng hết các biện pháp xử phạt như nộp chậm, tạm đình chỉ sử dụng hoá đơn lại gặp rất nhiều khó khăn trong thực hiện cưỡng chế như: không có một cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm cưỡng chế thu hồi tiền cho ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, ngành thuế phải tranh thủ sự ủng hộ của UBND các cấp, của cơ quan bảo vệ pháp luật cùng phối hợp thực hiện nên quá trình làm có lúc chưa đồng bộ, mất nhiều thời gian, làm giảm hiệu lực pháp luật trong khi thi hành cưỡng chế. Để khắc phục tình trạng này, Điều 114 Luật Quản lý thuế quy định xử phạt với mức phạt tương ứng với số tiền phải nộp của người nộp thuế (bao gồm cả tiền phạt vi phạm pháp luật về thuế) đối với ngân hàng, tổ chức tín dụng trong trường hợp tại thời điểm trích chuyển, tài khoản tiền gửi của người nộp thuế có số dư đủ hoặc thừa so với số tiền thuế, tiền phạt vi phạm pháp luật về thuế mà người nộp thuế phải nộp nhưng ngân hàng thương mại, tổ chức tín dụng khác không thực hiện trích toàn bộ hoặc một phần tương ứng số tiền phải nộp của người nộp thuế. Tinh thần này cũng đã được thể hiện trong Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002.
2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định về thủ tục XPVPHC
2.1. Tthủ tục đơn giản
Thủ tục đơn giản được áp dụng để xử lý nhanh chóng đối với một số vụ vi phạm đơn giản, rõ ràng, không cần thời gian để xác minh thêm như: những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông đường bộ; trật tự, an toàn giao thông đô thị (đi vào đường cấm, đường một chiều, điều khiển xe máy không có bằng lái). Tuy nhiên, theo chúng tôi, mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản cần nâng lên, có thể đến 500.000 đồng vì các khung tiền phạt được quy định cho thủ tục đơn giản là rất ít hoặc không có. Chỉ có một số ít nghị định như Nghị định số 150/2005/NĐ-CP quy định XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/3/2007 quy định XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ có nhiều mức phạt tiền có thể xử phạt theo thủ tục đơn giản[2]. Nếu không nâng mức tiền xử phạt theo thủ tục đơn giản thì phần lớn các vụ vi phạm sẽ bị xử phạt theo thủ tục có lập biên bản và như vậy, thủ tục đơn giản có cũng như không, không đảm bảo được yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính.
Có ý kiến đề nghị không sử dụng quyết định xử phạt trong thủ tục đơn giản mà chỉ cần sử dụng biên bản phạt. Chúng tôi cho rằng đây cũng là đề nghị cần được xem xét, nghiên cứu bởi đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, đơn giản thì thủ tục xử phạt cần đơn giản. Việc sử dụng biên lai thay cho quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản đã từng được quy định tại Điều 20 Pháp lệnh XLVPHC năm 1989: “Trong trường hợp xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức cảnh cáo, phạt tiền đến 20.000 đồng thì cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử phạt quyết định phạt tại chỗ. Người bị phạt tiền phải nộp tiền và được nhận biên lai thu tiền phạt”. Để đảm bảo tính nhanh chóng, thuận tiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt và đối tượng bị xử phạt, có thể khôi phục lại quy định về biên lai thu tiền phạt của Pháp lệnh XLVPHC năm 1989 cho phù hợp với yêu cầu cải cách thủ tục hành chính. Trong trường hợp không khôi phục biên lai thu tiền phạt, theo chúng tôi, quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản cần lược bớt một số nội dung không cần thiết để đảm bảo tính đơn giản, ngắn gọn mà chặt chẽ (như địa chỉ của người vi phạm hoặc địa chỉ của tổ chức vi phạm).
2.1. Về thủ tục xử phạt có lập biên bản
Qua thực tiễn thi hành pháp luật về XPVPHC, chúng tôi nhận thấy: để hoàn thiện các quy định về thủ tục XPVPHC có lập biên bản, trước hết cần khắc phục được một số vướng mắc, khó khăn mà cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt đã gặp phải, cụ thể:
+ Về mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm. Chúng tôi đồng tình với kiến nghị của nhiều Bộ, ngành, địa phương là không nên tiếp tục ban hành các loại mẫu, mà nên giao cho Bộ, ngành, căn cứ quy định của pháp luật để ban hành các loại mẫu cho phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý vừa đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, vừa đúng pháp luật. Pháp lệnh chỉ nên quy định nội dung bắt buộc đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính còn việc xây dựng mẫu cụ thể do từng ngành hướng dẫn thực hiện.
+ Về vấn đề cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC và chính sách miễn, giảm tiền phạt đối với đối tượng nghèo, không có điều kiện nộp phạt. Việc trong thời gian dài, Nghị định quy định thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC chưa được ban hành chỉ là một trong những nguyên nhân của kết quả thi hành quyết định XPVPHC chưa cao. Một nguyên nhân khác là các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và các phòng chuyên môn của UBND cấp huyện nói riêng, cũng như các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt (ví dụ: Chánh thanh tra, Thanh tra viên cấp Bộ và cấp Sở) không có lực lượng để cưỡng chế. Sự phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền trong việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chưa cao (trên thực tế, các cơ quan này cũng phải thực hiện nhiệm vụ của mình, ít có điều kiện để giúp đỡ, phối hợp với các cơ quan khác), do đó, kiến nghị của một số cơ quan có thẩm quyền xử phạt về sự cần thiết tổ chức lực lượng chuyên trách để cưỡng chế thi hành quyết đinh XPVPHC là có cơ sở. Để không tăng thêm tổ chức, có thể xem xét, cân nhắc giao thêm nhiệm vụ này cho cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh và cấp huyện. Bộ luật XPVPHC của Cộng hoà Liên bang Nga (các điều 32.2; 32.4 Chương 32) cũng quy định nhiệm vụ của thừa phát lại trong việc thi hành quyết định xử phạt bằng tiền, tịch thu công cụ vi phạm hành chính. Đây cũng là điều mà chúng ta cần nghiên cứu để áp dụng phù hợp với điều kiện của nước ta. Trên thực tế một số đối tượng bị xử phạt không chây ỳ hoặc chống đối thi hành quyết định xử phạt mà do đời sống khó khăn nên không thể nộp được tiền XPVPHC. Đối với địa bàn tỉnh Hà Giang, Lào Cai và các vùng miền núi, vùng nông thôn, trình độ dân trí thấp, ý thức pháp luật còn bị hạn chế, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn, vì vậy việc XPVPHC dưới hình thức phạt tiền là rất khó thực hiện, cơ quan có thẩm quyền xử lý phải chuyển sang hình thức xử lý nhẹ hơn để người dân có điều kiện thực hiện như cảnh cáo nên tính răn đe, ngăn ngừa không cao[3]. Trên cơ sở thực tế vừa nêu trên, chúng tôi cho rằng: cần bổ sung quy định miễn, giảm việc thi hành quyết định XPVPHC bằng hình thức phạt tiền đối với những trường hợp nghèo khó về kinh tế, không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Ngoài ra, cần quy định rõ hơn việc gia hạn quyết định XPVPHC theo hướng: người được quyền cho phép gia hạn là thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh xin gia hạn thì Bộ trưởng quản lý ngành sẽ là người có quyền gia hạn, không nhất thiết phải chuyển xin Thủ tướng Chính phủ để xin gia hạn.
Ngoài một số vấn đề vừa nêu, khi nghiên cứu soạn thảo Luật XLVPHC, cần nghiên cứu quy định các nội dung: thứ nhất, cụ thể hơn thủ tục xử phạt như quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc; xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, nhân thân người vi phạm để quyết định xử phạt được khách quan, chính xác. Thứ hai, khi xem xét, quyết định xử lý, người có thẩm quyền phải giải quyết một số vấn đề: vụ việc có đúng thẩm quyền xử phạt hay không; biên bản và các tài liệu của vụ vi phạm đã chính xác hay không, có cần phải xác minh thêm hay không; các tình tiết loại trừ việc xem xét, xử lý hành chính (như trường hợp không có dấu hiệu cấu thành trách nhiệm hành chính, người vi phạm thực hiện vi phạm trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng); trách nhiệm thu thập chứng cứ để chứng minh vụ vi phạm. Mặt khác, cũng cần bổ sung quy định về việc đình chỉ việc xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong một số trường hợp như: người vi phạm đã chết; vi phạm đã quá thời hiệu xử phạt. Về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt nên bổ sung quy định: trong trường hợp không nộp tiền phạt đúng thời hạn, cơ quan có thẩm quyền có thể tính thêm phần trăm (có thể 2% hoặc 3%) phụ thu một ngày trên tổng số tiền phạt.
Việc bổ sung một số nội dung nêu trên là rất cần thiết để việc xử phạt được tiến hành chính quy hơn, góp phần giảm bớt sai sót, qua đó quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được bảo đảm. Mặt khác, cũng cần bổ sung thêm một số quy định nhằm tăng thêm tính dân chủ trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt, như: quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng vi phạm hành chính (quyền được xem xét các tài liệu, hồ sơ vụ việc, quyền giải trình, xuất trình chứng cứ, đề đạt yêu cầu…) Luật XPVPHC của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa dành hẳn một điều (Điều 42) quy định về quyền của đối tượng bị xử phạt được trình bày công khai trong trường hợp bị tạm đình chỉ sản xuất và hoạt động kinh doanh, thu hồi chứng chỉ hoặc giấy phép kinh doanh, bị phạt tiền với số lượng tương đối lớn; nếu đối tượng bị xử phạt có yêu cầu trình bày thì cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức để họ trình bày. Quy định trên rất cần thiết để tăng cường tính dân chủ, công khai trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; mặt khác cũng là cơ sở để giúp cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt ban hành quyết định xử phạt được chính xác và khách quan. /.
[1] Ví dụ, mẫu biên bản vi phạm hành chính (mẫu số 01 và 01B), mẫu biên bản 01B sử dụng trong xử phạt vi phạm giao thông, mục nghề nghiệp của người làm chứng hoặc chứng kiến, trên thực tế không đủ cơ sở xác định nghề nghiệp của những người này do đó người thi hành công vụ khó có thể ghi được, dễ gây thắc mắc cho người bị xử phạt
[2] Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 06/04/2005 của Chính phủ quy định XPVPHC trong lĩnh vực y tế quy định khung tiền phạt thấp nhất là từ 50.000đồng đến 200.000 đồng đối với một số hành vi vi phạm, còn đa số là các khung phạt cao (từ 1.000.000đồng đến 2.000.000đồng, từ 10.000.000đồng đến 15.000.000đồng); Nghị định số 64/2005/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý vật liệu nổ công nghiệp quy định mức phạt tiền thấp nhất là từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng (khoản 1 Điều 8), từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (khoản 5 Điều
[3]Công văn số 54/BC-UB ngày 29/03/2005 của UBND tỉnh Hà Giang về tình hình thực hiện pháp luật XLVPHC trên địa bàn tỉnh
