dream_high
Moderator
- Xu
- 0
Phân cấp quản lý hành chính trong thực hiện chương trình cải cách hành chính Nhà nước
1.1. Quan niệm về phân cấp quản lý hành chính nhà nước:
Phân cấp quản lý hành chính nhà nước là một khái niệm tương đối mới mẻ ở Việt Nam, tuy nhiên cùng với xu thế dân chủ hoá hoạt động hành chính nhà nước thì phân cấp quản lý hành chính nhà nước ngày càng được quan tâm nhiều hơn. Phân cấp cho địa phương được coi là một tất yếu khách quan khi cấp dưới có đủ điều kiện và năng lực để đảm nhiệm công việc thì cấp trên nên phân công, giao quyền và giao nguồn lực cho cấp dưới tự giải quyết những vấn đề đó mà không cần can thiệp của cấp trên để tạo sự chủ động, sáng tạo và những động lực phát triển cho cấp dưới.
Phân cấp dưới giác độ tổ chức, là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan cấp trên cho cơ quan cấp dưới- tức là Trung ương chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho địa phương thực hiện.
Dưới góc độ pháp luật, phân cấp được coi là thuật ngữ chỉ sự phân định quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm như trong Từ điển luật học: ”...bằng cách qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ để vừa đảm bảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ đồng thời phát huy dân chủ, nâng cao tính năng động của mỗi địa phương, cơ sở”. Hoặc: ”Phân cấp quản lý nhà nước được hiểu là sự chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc nhằm đạt mục tiêu chung một cách có hiệu quả nhất trong quá trình phân công quản lý của cả hệ thống hành chính nhà nước. Trong phạm vi thẩm quyền được giao, mỗi cấp có quyền hành động tự chủ nhất định để phát huy tính năng động sáng tạo của mình.” (Về cải cách bộ máy quản lý hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức hành chính).
Phân cấp thường được hiểu là sự chuyển giao thẩm quyền ra quyết định và điều hành một số công việc của Trung ương cho địa phương theo nguyên tắc cấp nào được giao thẩm quyền quyết định việc gì thì phải chịu trách nhiệm về vấn đề đó. Thực chất của phân cấp chính là phân cấp về thẩm quyền quyết định cái gì, với phạm vi và mức độ đến đâu và bằng điều kiện gì? Do vậy, bên cạnh phân cấp thẩm quyền thì phải phân cấp các điều kiện đảm bảo việc thực hiện thẩm quyền như ngân sách, nhân sự, cơ sở vật chất – kỹ thuật cần thiết v.v.
Về nguyên tắc, phân cấp không phải là phân chia quyền lực giữa Trung ương và địa phương (theo cấp hành chính và đơn vị hành chính) và cũng không phải là phân chia lợi ích giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, mà thực chất là phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền giữa cấp trên với cấp dưới một cách hợp lý, tạo thuận lợi trong việc giải quyết các công việc của Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả của hành chính nhà nước. Như vậy có thể thấy phân cấp quản lý hành chính nhà nước là một quá trình liên thông từ việc xác định chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính đến thẩm quyền hành chính tương ứng ở mỗi cấp và các điều kiện thực hiện để đạt mục tiêu quản lý của hệ thống một cách hiệu quả nhất. Trong quá trình đó mỗi cấp đều phải chịu trách nhiệm với nhau và với nhân dân về kết quả thực hiện phân cấp của mình.
Từ những tiếp cận khác nhau trên đây có thể thấy phân cấp quản lý là việc phân giao công việc quản lý nhà nước cho các đơn vị hành chính, có tư cách pháp nhân , những quyền hạn và những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của Nhà nước để vừa đảm bảo điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ đồng thời phát huy dân chủ, nâng cao tính chủ động, năng động của địa phương và cơ sở.
1.2 Lợi ích của phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý nhà nước có mục tiêu tối thượng là làm tăng hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Những lợi ích của phân cấp quản lý hành chính được biểu hiện trên nhiều khía cạnh, cụ thể là:
- Tạo ra sự thích ứng với chính quá trình quản lý như sự phân chia giữa chủ thể và đối tượng quản lý, phân chia các hoạt động quản lý thành nhóm hoạt động theo chức năng, theo địa dư hành chính.
- Tạo cơ hội cho sự tham gia của nhân dân, của cộng đồng trong hoạt động quản lý nhà nước.
- Tăng cường hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Do có sự tham gia nhiều hơn của dân chúng vào quản lý nhà nước (đặc biệt là giai đoạn ban hành và tổ chức thực hiện quyết định quản lý) sẽ làm cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước sát thực hơn với điều kiện thực tế và phù hợp với nhu cầu và nguyện vọng của dân hơn. Ngoài ra phân cấp QLNN còn giúp nâng cao hiệu quả quản lý do thu hút được nhiều nguồn lực địa phương vào tiến trình phát triển.
- Làm tăng trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước đối với dân do nhân dân và các nhóm lợi ích trong quá trình quyết định có điều kiện để giám sát, đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính tốt hơn do vậy giảm tham ô, tham nhũng, lãng phí của công và giảm sách nhiễu.
- Thúc đẩy các nhà chính trị, quản lý địa phương phải nâng cao năng lực của mình để tiếp nhận việc chuyển giao thẩm quyền trong quản lý và cung ứng dịch vụ công do cơ quan nhà nước cấp trên chuyển xuống. Chỉ khi nào cơ quan nhà nước cấp dưới đảm bảo có đủ năng lực để tiếp nhận sự chuyển giao thì mới thực hiện phân cấp do vậy các chính quyền địa phương muốn nhận được nhiều quyền hạn từ cấp trên xuống thì buộc phải tự nâng cao năng lực của mình.
- Tạo ra tinh thần làm việc tốt hơn với nhiều cam kết và năng suất làm việc cao hơn.
Khi các nhà quản lý cấp trên trao cho cấp dưới quyền được ra các quyết định quan trọng tức là biểu thị sự tôn trọng và thừa nhận tài năng của cấp dưới. Do vậy những cơ quan hoặc cá nhân được trao quyền cảm thấy được khẳng định mình, được người khác tin tưởng - đây là một loại nhu cầu rất quan trọng của con người (Hệ thống cấp bậc nhu cầu của Maslow). Chính vì vậy họ sẽ làm việc với khả năng cao nhất với tinh thần mạnh mẽ nhất để đem lại hiệu quả cao nhất.
- Mở rộng tính công khai trong hoạt động hành chính và giảm thiểu các tiêu cực phát sinh.
- Giảm áp lực cho Chính phủ trung ương do không phải trực tiếp giải quyết những công việc mang tính sự vụ để tập trung vào những hoạt dộng mang tính quốc gia, vĩ mô như hoạch định chính sách, ban hành thể chế, tổng kết, đánh giá, kiểm soát…
1.3 Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc phân cấp quản lý hành chính nhà nước
1.3.1. Mục tiêu
Đảng và Nhà nước ta chủ trương tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường có định hướng xã hội chủ nghĩa.
Mục tiêu phân cấp trên đây vừa là những giá trị thiết thực của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước nước ta, vừa là động lực thúc đẩy tiến trình cải cách cho phù hợp với xu thế phát triển chung của thời đại.
1.3.2. Các quan điểm, nguyên tắc phân cấp
a. Quán triệt quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Quan điểm này thể hiện nguyên tắc tập trung trong quản lý hành chính nhà nước, những vẫn đảm bảo cho các cấp chính quyền địa phương tự chủ, sáng tạo trong quản lý điều hành trên cơ sở luật pháp.
b. Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ. Đây là nguyên tắc phối hợp trong quản lý vĩ mô của nhà nước để tạo ra sự phát triển đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực và địa phương trên cả nước theo mục tiêu định hướng của nền kinh tế- xã hội.
c. Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện, phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp. Quan điểm này thể hiện rõ nguyên tắc hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở xác định đúng chức năng nhiệm vụ cho mỗi cơ quan nhà nước, mỗi cấp chính quyền trong cả hệ thống hành chính. Đồng thời cũng khẳng định thái độ dứt khoát về trách nhiệm hành chính đối với các cá nhân, tổ chức khi được phân cấp quản lý.
d. Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế- xã hội trong từng giai đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hội nhập khu vực và quốc tế. Đây là quan điểm về tính thực tiễn trong phân cấp để đảm bảo cho nội dung, phương pháp phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa các cấp, các ngành được thực hiện một cách có kết quả và hiệu quả.
đ. Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân sự và các điều kiện cần thiết khác, phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan. Đây là quan điểm về tính hợp lý trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Quan điểm này chỉ ra sự cân đối hài hoà giữa các yếu tố cấu thành trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước như tổ chức, nhân sự hành chính, các nguồn lực vật chất và quyền lực hành chính để thực thi các nhiệm vụ hành chính ở mỗi cấp chính quyền, mỗi cơ quan hành chính nhà nước.
e. Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân và Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định, thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính, đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý nhà nước. Quan điểm này chỉ rõ cần có sự đồng thuận cao của mỗi cấp quản lý trong hệ thống hành chính khi thực thi phân cấp. Đồng thời còn chỉ ra sự nỗ lực cao của chính quyền cấp dưới và sự trợ giúp cần thiết của chính quyền cấp trên trong quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước.
g. Phân cấp phải thể hiện được sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Quan điểm này thể hiện sự định hướng về bước đi trong phân cấp quản lý hành chính bao gồm việc đi trước một bước trong xây dựng đồng bộ hệ thống thể chế làm cơ sở pháp lý để thực hiện các nội dung phân cấp.
h. Đối với những vấn đề đã phân cấp, chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện, các bộ, ngành trung ương có trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn và kiểm tra, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc trái với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực thì xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét. Quan điểm này thể hiện sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ trong cơ chế điều hành hoạt động phân cấp quản lý hành chính nhà nước, trên cơ sở tôn trọng quyền tự chủ của chính quyền địa phương.
Từ những quan điểm, nguyên tắc phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương theo tinh thần Nghị quyết 08 của Chính phủ trên đây, các địa phương vận dụng vào quá trình phân cấp quản lý hành chính của mình cho phù hợp. Trong đó cần đặc biệt chú ý đến tình hình thực tế của địa phương tại thời điểm phân cấp và xu thế phát triển kinh tế- xã hội trong tương lai như cơ sở hạ tầng, trình độ dân trí và cán bộ, tổ chức bộ máy chính quyền v.v. để không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện những nội dung phân cấp.
1.3 Tình hình thực hiện phân cấp quản lý hành chính
Thực hiện chương trình cải cách nền hành chính theo quyết định 136/2001/QĐ-TTg, những năm qua một số công việc trước đây do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giải quyết , nay được chuyển cho chính quyền địa phương thực hiện. Quá trình xây dựng và ban hành đầy đủ các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức các bộ ngành Trung ương đã mang lại hai kết quả quan trọng, đó là khắc phục được một bước những trùng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, bảo đảm được nguyên tắc: một việc chỉ giao cho một cơ quan thực hiện và phân cấp tiếp một số việc cho chính quyền địa phương các cấp.
Kết quả phân cấp được thể hiện trên hai cấp độ:
Một là, đã thực hiện phân cấp giữa Trung ương và địa phương trên khá nhiều lĩnh vực. Xu hướng là lựa chọn đúng việc để phân cấp và khi đã được phân cấp thì chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về kết quả quản lý công việc được giao như thẩm quyền giao đất, cấp đất, thu hồi đất trước đây vừa thuộc Thủ tướng Chính phủ, vừa thuộc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, nay đã giao cho chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh; thẩm quyền quyết định các dự án đầu tư, quyết định về ngân sách, về giáo dục, y tế, về tổ chức bộ máy và biên chế sự nghiệp v.v. Thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp so với 15 năm trước đây đã có sự gia tăng và mở rộng đáng kể. Đặc biệt, Chính phủ đã có Nghị định riêng về phân cấp cho 2 thành phố lớn là Hà nộ và thành phố Hồ Chí Minh, qua đó phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của chính quyền 2 thành phố, đây là những thử nghiệm để tiếp tục mở rộng phân cấp cho các địa phương khác.
Hai là, các tỉnh, thành phố thực hiện tiếp phân cấp cho cấp huyện và xã trên một số lĩnh vực. Phần lớn các tỉnh đã phân cấp cho cấp huyện phê duyệt các dự án đầu tư dưới 5 tỷ đồng, về nguồn thu và nhiệm vụ chi, về cấp giấy phép xây dựng, giấy phép kinh doanh, chứng nhận quyền sử dụng đất, về tổ chức và quản lý cán bộ, công chức. Tỉnh Lâm đồng đã mạnh dạn phân cấp cho huyện quản lý Trạm thú y, Trạm bảo vệ thực vật, Trạm khuyến nông, hướng tới thành lập Trung tâm nông nghiệp của huyện.
Bước đầu đã phân biệt hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước với hoạt động của đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công. Thông qua một loạt thể chế về tổ chức, nhân sự, tài chính công, trong thời gian qua chúng ta đã tạo lập được cơ chế để tiếp tục quá trình tách rõ hành chính với doanh nghiệp, hành chính với sự nghiệp theo quan điểm của Nghị quyết Đại hội Đảng IX.
Chính dựa vào những kết quả trên đây mà chúng ta có điều kiện sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính gọn hơn, hoạt động hiệu quả hơn. Trong vòng 4 năm qua các đầu mối thuộc Chính phủ đã giảm xuống đáng kể, từ 48 đầu mối nay còn 39 đầu mối (26 Bộ và cơ quan ngang Bộ, 13 cơ quan thuộc Chính phủ) . Nghị định số 171/2004/NĐ-CP, số 172/2004/NĐ-CP của Chính phủ đã khẳng định mô hình tổ chức cứng được tổ chức nhất quán theo qui định của Trung ương, đồng thời trao quyền cho địa phương tự quyết định các tổ chức mềm cho phù hợp.
Tuy nhiên trong thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý hành chính là chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới kinh tế-xã hội của đất nước, nhất là yêu cầu hội nhập khu vực và quốc tế. Chức năng của từng cơ quan hành chính nhà nước còn chưa được phân định phù hợp, còn chồng chéo về thẩm quyền và nhiệm vụ. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ và chính quyền cấp tỉnh vẫn còn ôm đồm quá nhiều việc, trong khi đó chức năng chính là quản lý vĩ mô không được thực hiện tốt.
Đánh giá khái quát là phân cấp giữa trung ương và địa phương những năm qua chưa đạt mục tiêu mà chương trình cải cách tổng thể đặt ra là”Đến năm 2005, về cơ bản xác định xong và thực hiện được các qui định mới về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương”. Các Bộ ngành Trung ương rất chậm chạp trong triển khai Nghị quyết 08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tăng cường phân cấp. Tư tưởng không muốn phân cấp đang còn phổ biến trong đội ngũ cán bộ, công chức ở trung ương, thậm chí việc thực hiện một số văn bản đã có về phân cấp còn rất chậm. Phân cấp quản lý cán bộ, công chức và cơ chế quản lý biên chế còn nhiều bất cập.
PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải
Học viện Hành chính quốc gia
Học viện Hành chính quốc gia
