Nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước

[dream_high]

NGUYÊN TẮC TẬP TRUNG DÂN CHỦ TRONG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC​

VŨ VĂN NHIÊM
ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính, trường ĐH Luật TP. HCM​

​

Tập trung dân chủ là một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nguyên tắc này đã được ghi nhận tại Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980 và Điều 6 Hiến pháp 1992 “…Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Không những ở nước ta, các nước xã hội chủ nghĩa cũng ghi nhận nguyên tắc này trong Hiến pháp và cũng xác định là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước1.
Như vậy, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ phải là một hoạt động thường xuyên trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và của các cơ quan nhà nước nói riêng. Vấn đề đặt ra tưởng rằng như đơn giản nhưng hiện nay còn nhiều ý kiến chưa thống nhất, là: hiểu nội dung của nguyên tắc này như thế nào cho đúng?2.
Theo chúng tôi, hiện nay có ba loại ý kiến khác nhau về nguyên tắc này.
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng nội dung của nguyên tắc này là sự kết hợp hai mặt tập trung và dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước. “Tập trung dân chủ là hai mặt của một thể thống nhất, không bao giờ được phép cường điệu hoặc coi nhẹ bất cứ mặt nào. Vì như vậy sẽ dẫn đến những hậu quả như: chuyên quyền, độc đoán, mất dân chủ, hạn chế tự do, sáng tạo, coi thường pháp luật v.v…”3. “Tập trung và dân chủ là hai mặt của một thể thống nhất kết hợp hài hòa với nhau. Nếu thiên về tập trung mà không chú trọng đến dân chủ sẽ dẫn đến tập trung quan liêu, độc đoán trái với bản chất của Nhà nước ta. Ngược lại, nếu thiên về dân chủ mà coi nhẹ tập trung sẽ dẫn đến dân chủ quá trớn làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước kém hiệu quả”4. “Nghệ thuật của sự vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ là tìm tỷ lệ kết hợp tối ưu của hai mặt tập trung và dân chủ trong tổ chức và hoạt động của từng lĩnh vực, ngành cụ thể, trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh, thậm chí là từng vấn đề cụ thể”5. “Trong từng địa phương, từng thời điểm khác nhau cần định ra liều lượng kết hợp giữa những chế độ tập trung và chế độ dân chủ thích hợp tạo nên sự thống nhất hai mặt của nguyên tắc”6. “Nội dung của nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là sự kết hợp biện chứng giữa hai mặt: tập trung (thống nhất) và dân chủ”7. “Nội dung của nguyên tắc tập trung dân chủ thể hiện sự thống nhất biện chứng giữa chế độ tập trung và chế độ dân chủ. Do vậy, bất kỳ sự nhấn mạnh hay coi nhẹ một mặt nào của nguyên tắc này sẽ dẫn đến sự thiếu hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Nếu quá tập trung sẽ dẫn đến tình trạng tập trung quan liêu, độc đoán, chuyên quyền, phi dân chủ, còn nếu quá dân chủ sẽ dẫn đến tình trạng dân chủ quá trớn, lạm dụng dân chủ và vô chính phủ. Nói như vậy cũng không có nghĩa là chúng ta dàn đều cả hai nội dung tập trung và dân chủ”8.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng nguyên tắc tập trung dân chủ là “sự” tập trung “một cách” dân chủ. Nguyên tắc này thể hiện sự tập trung trên cơ sở dân chủ chân chính, kết hợp sáng tạo với sự thực hiện, chấp hành nghiêm chỉnh và tinh thần trách nhiệm, ý thức kỷ luật cao. V.I. Lênin đã nhấn mạnh rằng, nguyên tắc tập trung dân chủ ở nghĩa chung nhất là: tập trung được hiểu ở nghĩa dân chủ thực sự9.
Ngoài ra, còn có loại ý kiến thứ ba cho rằng tập trung dân chủ là việc thủ trưởng có toàn quyền quyết định các vấn đề của cơ quan trên cơ sở đóng góp ý kiến của nhân viên. Hay nói một cách khác, việc đóng góp ý kiến của cán bộ, công nhân viên, các thành viên trong cơ quan, đơn vị chỉ có ý nghĩa tham khảo và việc quyết định thuộc thẩm quyền của thủ trưởng.
Như vậy, có thể thấy đa số các tác giả cho rằng nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước là sự kết hợp giữa hai yếu tố (hai mặt) tập trung và dân chủ. Sự kết hợp giữa các mặt này là không giống nhau, điều đó phụ thuộc vào tính chất của các cơ quan, phụ thuộc vào trình độ quản lý, vào điều kiện cụ thể về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Chúng tôi cho rằng để hiểu một cách chính xác nội dung của nguyên tắc này, trước hết cần xem xét về mặt ngữ nghĩa và ngữ pháp của thuật ngữ này. Chúng tôi đồng ý với ý kiến cho rằng thuật ngữ “tập trung dân chủ” thì “tập trung” là danh từ, “dân chủ” là tính từ; tính từ bổ nghĩa cho danh từ10. Như vậy, “tập trung dân chủ” không phải là tập hợp của hai danh từ [cũng cần nhắc lại rằng Điều 6 Hiến pháp 1992 qui định “…Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của nhà nước đều tổ chức va hoạt động theo “nguyên tắc tập trung dân chủ” chứ không phải là nguyên tắc tập trung, (phẩy) dân chủ hoặc cũng không phải là tập trung - (gạch ngang) dân chủ]11. Do đó, dễ dàng có thể nhận thấy rằng nội dung của nguyên tắc này không phải là hai vế, hai mặt của một vấn đề. Tập trung dân chủ là “tập trung” trên cơ sở “dân chủ” (tập trung một cách dân chủ).
Tập trung là một thuộc tính quản lý quan trọng của bất kỳ nhà nước nào, song nhà nước xã hội chủ nghĩa nói chung và nhà nước ta nói riêng không áp dụng sự tập trung độc đoán hay tập trung quan liêu mà là tập trung trên cơ sở dân chủ chân chính. Sự tập trung đó rất xa lạ với tập trung quan liêu, tách rời bộ máy nhà nước với nhân dân. Đúng như V.I.Lênin đã nhấn mạnh rằng, nguyên tắc tập trung dân chủ ở nghĩa chung nhất là: tập trung được hiểu ở nghĩa dân chủ thực sự. Tập trung trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước phải mang tính dân chủ chứ không phải tập trung độc đoán, tập trung quan liêu. Ngoài ra, cũng cần lưu ý rằng nguyên tắc này được Lênin nêu ra trước Cách mạng tháng 10 Nga trong bối cảnh nội bộ Đảng Cộng sản Nga xuất hiện nhiều tư tưởng có khuynh hướng cản trở việc thống nhất đường lối, thống nhất hành động cách mạng. Nội dung của nguyên tắc này, theo Lênin là thống nhất nhận thức, thống nhất hành động để giữ vững đường lối cách mạng và tiến hành cách mạng thắng lợi. Từ đó, nguyên tắc tập trung dân chủ được xác định là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Đảng Cộng sản Nga12.
Ở nước ta, nguyên tắc này không những được áp dụng trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước mà tổ chức của Đảng Cộng sản Việt Nam và một số các tổ chức chính trị – xã hội cũng vận dụng nguyên tắc này13.
Bất kỳ xã hội và bất kỳ kiểu nhà nước nào, việc quản lý xã hội và thực hiện quyền lực nhà nước (quản lý nhà nước) đều phải có sự tập trung quyền lực. Đây là yếu tố bắt buộc và mang tính tất yếu nhằm điều khiển (quản lý) được toàn bộ các hoạt động xã hội, thiết lập và duy trì một trật tự xã hội phù hợp với ý chí và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị xã hội. Tuy nhiên, nội dung (tính chất) của sự tập trung trong các chế độ xã hội và chế độ nhà nước hoàn toàn không giống nhau. Điều đó trước hết phụ thuộc vào bản chất của chế độ xã hội, chế độ nhà nước, phụ thuộc vào trình độ phát triển của xã hội. Trong xã hội phong kiến, quyền lực nhà nước tập trung trong tay giai cấp thống trị phong kiến mà đại diện là nhà vua; đặc biệt ở các nhà nước theo chính thể quân chủ chuyên chế, chế độ cai trị thể hiện sự độc đoán, chuyên quyền, phản dân chủ (hoặc có dân chủ nhưng rất hạn chế). Đến chế độ tư bản chủ nghĩa, tập trung, quan liêu là đặc trưng điển hình của việc tổ chức bộ máy nhà nước tư sản. Các cơ quan cai trị với những quan lại cai trị được bổ nhiệm từ trên xuống luôn kiêu căng, lấn át, xa rời thực tế; chỉ chịu trách nhiệm trước cấp trên mà không chịu trách nhiệm trước nhân dân và không chịu sự giám sát của nhân dân. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác – Lênin đã kịch liệt phê phán cơ chế tập trung quan liêu đó. Đối với bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa thì một nguyên tắc mới đã được vận dụng, đó là nguyên tắc tập trung dân chủ. Nội dung của nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước có biểu hiện rất phong phú và đa dạng, nhưng thể hiện một cách khái quát ở việc phân công công việc, mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước (ở trung ương cũng như ở các cấp địa phương), sự phân cấp về thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn), mối quan hệ giữa trung ương với địa phương, giữa các cấp địa phương với nhau. Trong từng cơ quan nhà nước, những vấn đề nào do tập thể quyết định; những vấn đề nào do người đứng đầu quyết định; qui định cách thức quyết định những vấn đề đó.
Trên bình diện toàn bộ bộ máy nhà nước, nguyên tắc tập trung dân chủ được biểu hiện ở một số nội dung cơ bản:
- Toàn bộ các cơ quan nhà nước phải có một trung tâm quyền lực chỉ đạo một cách mạnh mẽ và thống nhất, mỗi cơ quan nhà nước đều có những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định. Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
- Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Các cơ quan quyền lực nhà nước như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp phải do nhân dân bầu ra theo bốn nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín trên cơ sở dân chủ. Các đại biểu dân cử thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước phải liên hệ chặt chẽ với nhân dân, nói lên tiếng nói và nguyện vọng của nhân dân, chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân. Nếu không còn được sự tín nhiệm của nhân dân thì đại biểu dân cử có thể bị bãi nhiệm.
- Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước theo qui định của Hiến pháp và pháp luật, nhưng những vấn đề quan trọng nhất của đất nước trước khi quyết định phải lấy ý kiến của nhân dân hoặc phải do nhân dân trực tiếp quyết định thông qua việc trưng cầu ý kiến của nhân dân. Ở địa phương, những vấn đề quan trọng ở địa phương cần tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân thảo luận, đóng góp ý kiến hoặc trực tiếp quyết định.
- Trên cơ sở qui định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của mình và căn cứ vào đặc điểm, tình hình, lợi ích hợp lý của điạ phương (và cấp dưới), các cơ quan nhà nước trung ương (và cấp trên) có quyền quyết định đối với địa phương (và cấp dưới). Các cơ quan nhà nước địa phương (và cấp dưới) có quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện quyết định của cơ quan nhà nước trung ương (và cấp trên) hoặc những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình, phù hợp với đặc điểm cụ thể của địa phương hoặc đơn vị mình, nhưng không được trái với các qui định của trung ương (và cấp trên ).
- Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, phải phân định những vấn đề thuộc thẩm quyền tập thể, những nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của người đứng đầu. Những vấn đề thuộc thẩm quyền tập thể thì thiểu số phục tùng đa số nhưng thiểu số có quyền bảo lưu ý kiến, đa số cũng cần xem xét, tham khảo ý kiến của thiểu số để kiểm tra tính đúng đắn trong quyết định của mình. Những vấn đề cá nhân có quyền quyết định thì cá nhân phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
- Ủy ban nhân dân các cấp do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra (và do cấp trên phê chuẩn) và phải thực hiện các quyết nghị của cơ quan quyền lực, chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực cùng cấp.
Nguyên tắc tập trung dân chủ được vận dụng trong tổ chức và hoạt động trong các cơ quan nhà nước khác nhau thì khác nhau. Có thể phác họa hình thức thể hiện của nguyên tắc này trong từng loại cơ quan nhà nước như sau:
- Các cơ quan quyền lực nhà nước do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân. Các đại biểu dân cử có thể bị nhân dân bãi nhiệm nếu không còn sự tín nhiệm của nhân dân. Các văn bản của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp có giá trị bắt buộc đối với các cơ quan cùng cấp và cấp dưới. Tất cả các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đều được thảo luận một cách dân chủ, công khai trong các kỳ họp và quyết định theo đa số (trừ một số vấn đề đặc biệt được quyết định khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu biểu quyết tán thành).
- Đối với cơ quan hành chính nhà nước nguyên tắc này thể hiện, Chính phủ do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm (đối với Thủ tướng), phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức (đối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) theo đề nghị của Thủ tướng, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ. Quốc hội thành lập, sáp nhập, giải thể các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo sự đề nghị của Thủ tướng (sau khi đã được tập thể Chính phủ quyết định). Chính phủ thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật qui định để thi hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội. Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số 8 nhóm vấn đề quan trọng14, trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì sẽ thực hiện theo ý kiến mà Thủ tướng đã biểu quyết. Thủ tướng có quyền quyết định cá nhân những vấn đề khác (Điều 20, Luật tổ chức Chính phủ 2001). Ủy ban nhân dân các cấp do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra. Người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên có quyền phê chuẩn nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp về việc bầu Ủy ban nhân dân; có quyền điều động, miễn nhiệm, cách chức đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp. Ủy ban nhân dân thảo luận tập thể và quyết định theo đa số 6 nhóm vấn đề quan trọng15. Chủ tịch Ủy ban nhân dân quyết định những vấn đề còn lại thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân. Đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Các cơ quan thuộc Chính phủ làm việc theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm tính dân chủ. Bộ trưởng có quyền quyết định các công việc thuộc phạm vi quản lý của Bộ và chịu trách nhiệm về các quyết định đó, Bộ trưởng chịu trách nhiệm về những công việc do Bộ trực tiếp quản lý, chịu trách nhiệm liên đới về những công việc đã phân cấp cho chính quyền địa phương nhưng do Bộ không thực hiện đầy đủ trách nhiệm. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên và hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Tập trung dân chủ không phải là cơ quan cấp trên làm thay hoặc “lấn sân” cơ quan cấp dưới, đồng thời cũng không phải là việc cơ quan cấp dưới ỷ lại, đùn đẩy cho cấp trên.
Như vậy, có thể thấy rằng loại ý kiến thứ ba về nguyên tắc tập trung dân chủ như đã nói ở trên chỉ đúng đối với tổ chức và hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (tức là chỉ đúng đối với hoạt động của các cơ quan làm việc theo chế độ thủ truởng).
Trong tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, nguyên tắc tập trung dân chủ được thể hiện rất đa dạng như Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước; trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội. Chánh án Tòa án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp; trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân. Chế độ bổ nhiệm Thẩm phán được thực hiện đối với Tòa án các cấp. Chế độ bầu Hội thẩm nhân dân được thực hiện đối với Tòa án nhân dân địa phương. Chế độ cử Hội thẩm quân nhân được thực hiện đối với Tòa án quân sự cấp quân khu, khu vực. Việc xét xử ở Tòa án có Hội thẩm tham gia theo qui định của pháp luật tố tụng. Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Khi xét xử, Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán. Tòa án xét xử tập thể và quyết định theo đa số. Tòa án xét xử công khai (trừ một số trường hợp đặc biệt). Tòa án đảm bảo quyền bào chữa của bị cáo, quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Tòa án bảo đảm cho những người tham gia tố tụng quyền dùng tiếng nói, chữ viết của dân tộc mình trước Tòa án. Tòa án thực hiện chế độ hai cấp xét xử…
Đối với Viện kiểm sát nhân dân (VKSND), nguyên tắc tập trung dân chủ được thể hiện mang tính chất đặc thù. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, chịu sự giám sát của Quốc hội, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội. Viện trưởng VKSND địa phương do Viện trưởng VKSNDTC bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. Viện kiểm sát do Viện trưởng lãnh đạo, Viện trưởng VKSND cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND cấp trên; Viện trưởng VKSND các địa phương, Viện trưởng Viện kiểm sát Quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSNDTC. VKSND cấp trên có trách nhiệm kiểm tra, phát hiện, khắc phục kịp thời và xử lý nghiêm minh vi phạm pháp luật của VKSND cấp mạnh mẽ như nước lũ mùa xuân trong khi thảo luận, nhưng khi điều hành thì hàng triệu người phải tuân theo chỉ huy của một người. Cường điệu một chiều là trái với nguyên tắc tập trung dân chủ.